환경문제의 선순환기능 확대
개발경제와 환경보전은 현대사회에서 중요한 갈등요인이 되고 있다. 이는 무분별한 개발경제의 결과에 따른 것으로 그동안 환경파괴가 심각한 수준에 이르렀기 때문이다. 개발지상주의가 남긴 폐해가 사회구조적인 문제로 인식되기에 이르렀고 개발은 반드시 환경파괴를 일으킨다는 인식을 확대하여온 것이다. 그러나 우리국토가 우리 모두가 살아가기에 충분할 만큼의 면적을 가지지 못하고 있다는 것 또한 현실이다. 전국토의 70%가 산지로 둘러싸여 활용 가능한 면적이 부족하다는 사실을 우리 모두는 알고 있다.
국가정책이 필요에 의해 무분별하고 즉흥적인 개발이 이루어져 왔던 것이 문제다. 경제발전이 시급했던 시절에는 우선순위가 개발에 치우쳐 있었고 그 당시 장래의 환경문제는 고려대상이 아니었다. 이제는 우리가 복원할 것은 복원히먄서 자연 친화적인 도시환경과 지역개발의 장기적인 계획을 통해 국민의 공감을 얻기 위해 노력해야 한다. 이는 전반적인 국토관리에 대한 장기적인 방향과 계획을 분명히 제시해야 하는 것이다.
도시 발전의 장점은 집중된 경제 효율성에 있다. 그러나 이러한 현상도 지나치면 사회적 소모성비용이 증가하고 결국 경제 효율성을 상쇄시키는 원인이 된다. 수도권 집중화 현상은 이를 확인시켜주고 있는 셈이다. 국토의 균형발전이 중요한 것은 국가 전체의 경제 선순환 체제가 구축되어야 하는 이유이다. 경제는 흐름이다. 한 도시의 경제흐름이 도시 간 흐름을 원활하게 하고 또한 지방의 각 도시와 지역사회와 흐름이 인체의 모세혈관처럼 원활하게 유지될 수 있어야 하는 것이다.
수도권의 도시 확장을 제한하여야 한다. 구도심개발과 용적률을 늘여 제한된 공간 안에서 공공 주도의 개발이 이루어져야 한다. 이에 반드시 필요한 것은 도심주변의 산림 및 녹지를 포함하여 40%의 녹지 공간을 확보할 수 있어야 한다. 이러한 녹지공간을 확보하는데 있어 수해와 산사태, 산불 등의 재해대책을 겸하여 하천을 중심으로 하는 충분한 수변공원의 확보도 고려되어야 한다. 지방 주요 도시의 경우 국가기간산업의 유치와 수도권 인구분산, 도시의 확장 등을 위한 목표를 두어 최소한의 계획 위에서 수도권 주요 도시에 적용된 녹지조성과 수변공원 등의 자연 친화형 도시건설 목표를 장기적으로 수립하여야 하는 것이다.
지방의 읍면 지역사회에 대한 장기계획도 수립되어야 한다. 군소재지를 이루는 읍면지역의 지역형 도시계획도 구체화되어야 하고 농어촌지역의 토지이용에 대한 계획도 새롭게 수립되어야 한다. 농어촌지역의 자연생태계를 보전하는 것은 물론이고 반복되는 수해와 산사태, 대형 산불 등의 방제에 기반이 될 수 있는 재해지수를 전국적으로 조사하여 토지별 재해등급제도를 시행할 필요가 있다. 1차 산업의 기술발전을 예상하고 융복합산업의 육성을 기반으로 토지관리계획이 새롭게 마련되어야 하는 것이다. 무엇보다 읍면지역이 국가경제에서 소외되지 않기 위해서는 농어촌 생활환경의 획기적인 개선이 필요하다. 읍면 소재지 중심에 생활편의 시설이 집중되어 경제적 효과를 가질 수 있도록 설계되어야 한다. 체육시설 및 문화 공간, 민속장터, 금융기관, 농협직판장, 공공장례 및 예식장 등 주민편의 시설의 집중을 통하여 경제효과의 시너지를 높일 수 있어야 하는 것이다.
주요 지방도시와 읍면지역을 연결하는 모세혈관의 역할을 하는 것이 관광산업이다. 읍면지역에 대단위 관광 사업을 유치하는 것이 아니라 사람들이 지나가며 들릴 수 있는 조건을 만드는 것이다. 주민편의 시설의 집중을 통하여 지역경제의 시너지효과를 높이는 것이 관광으로 이어져야 한다. 그러나 지역사회의 특성인 자연과 인간이 공존하는 최상의 조건을 유지하는 것이 우선이 되어야 하지만 관광개발에 의한 인위적인 구상은 오히려 지역사회의 공동체를 파괴하고 외부자본에 의해 침식당할 수 있다. 골프장, 리조트 등 대단위 위락시설을 짓고 관광기반산업을 활성화하여 왔던 개발사업의 시대는 지나갔다. 이제 그 기반은 충분히 갖추었다고 말할 수 있다. 정부차원에서 장기적인 계획 아래 국토관리가 이루어져야 하고 지금부터는 수요예측을 통해 필요한 개발 사업이 지역주민과 지자체 등 충분한 지역협의를 통해 이루어져야 한다.
국가 SOC사업 중 교통망 구축은 중요한 정책이다. 그리고 이는 지속적으로 시행되어야 하는 사업 중에 하나다. 바다 위를 나는 위그선의 출현, 개인 비행수단이 보편화될 것이고 여기에 날아다니는 택시까지 출현하고 있다. 심지어 각종 용도의 무인드론의 출현 등 운송수단의 기술도 급속한 발전을 이루고 있다. 엄청난 국비가 투자되며 정치적으로 건설된 지방의 공항은 애물단지가 되었다. 지금도 인천, 김포, 김해, 제주공항을 제외하면 해마다 적자로 국비와 지방비가 낭비되고 있는 것이다. 공항건설뿐만 아니라 기간도로의 건설은 장기적인 계획아래에서 진행되어야 한다. 도로의 경우나 철도는 기 건설된 시설의 확장이나 보완, 고속철도화 하는 연차계획에 따르면 될 것이지만 좁은 국토에서 자연환경을 훼손하며 사실상 더 이상 건설될 이유도 없다. 새로운 국가사업이 이루어지더라도 예상될 수 있고 정책적으로 제시될 수 있어야 한다. 이는 미래 국가현실을 전반적으로 예측하여 장기 국토개발계획의 기반아래 국민의 공감을 이끌어내야 하는 것이다.
자연과 함께하고자 하는 사람들이 늘고 있다. 인적이 드문 한적한 산 속이나 무인도 생활을 동경하기도 하고 자연과 함께하고자 하는 욕구가 다양하게 분출되고 있다. 등산인구가 급속하게 증가하는 것과 자연을 배경으로 하는 레저스포츠의 발전은 자연과 인간의 공존방법의 고민을 필요로 한다. 또한 광범위한 토지의 활용이 필요하고 산림을 훼손하는 골프장이나 레저시설의 건설은 제한할 필요가 있다. 그러나 일반적인 환경론자의 극단적인 논리도 지양되어야 한다. 이 나라는 좁은 국토에 많은 사람이 살고 있으며 모든 자연환경을 원시자연 그대로 유지되기를 희망하는 무리한 조건을 내세우는 것도 불합리하다.
문제는 절대보전 지역과 선택적 개발이 가능한 지역을 분명히 구분해야 한다. 지금 기준으로 생각한다면 절대보전 지구의 생태적 환경을 확대하는 것과 인간이 여가를 즐기며 공존할 수 있는 공간, 그리고 개발이 가능한 토지의 구분을 명확히 하고 그 효율성을 높여야 하는 것이다. 복잡한 토지관리 계획이 오히려 개발의 빌미를 만들고 있으며 이에 대한 단순화되고 통합되어 국민에게 쉽게 다가올 수 있는 토지관리계획이 새롭게 재구성될 필요가 있다.
자연보호와 최적의 국민 생활환경 조성이 모든 국토개발의 기본이 되어야 한다. 자연과 인간이 공존한다는 기본 생각이 바탕이 되어 모든 국토개발이 이루어져야 하는 것이다. 개발과 보존의 타협점은 장기적인 개발개획과 국민이 공감하는 지향점이 일치할 수 있어야 가능하다. 선거의 의해 선출된 정부나 지자체가 즉흥적으로 단기간에 추진하려는 의도는 단호히 차단되어야 한다. 그리고 정부와 지자체의 장기적인 계획 수립과 국민의 필요에 따른 보완 등은 충분한 시간을 필요로 한다. 이에 대한 실행계획은 적어도 한 세대가 기본이 되는 30년 정도의 구체적인 방향은 제시될 수 있어야 하는 것이다. 이러한 구체적인 방향 제시를 통해 세밀한 국토개발이 이루어져야 국민으로부터 충분한 공감을 얻을 수 있다.
4대강 사업에 대한 비판의 본질은 정부정책의 조급성에 있었다. 그리고 장기국토개발의 구체적 플랜 위에 있지 못했기 때문이다. 4대강 사업이 정권에서 국민의 공감을 충분히 이루어 착수하는 수준에서 끝났더라면 지금까지도 이 사업은 바람직한 방향으로 진행되고 있었을 것이다. 국토의 균형발전의 문제는 국책사업이 정권에 상관없이 지속적 사업으로 유지되어야 한다. 그러나 이러한 사업의 지속성을 갖기 위한 전제는 국민의 충분한 공감이 반드시 필요하고 이를 바탕으로 정책의 지속성이 보완을 거쳐 확보되어야 하는 것이다. 국책사업의 국민적 공감은 정쟁의 수단으로 변질되어 국책사업의 지속성이 단절되는 것을 막는 방법이 된다.
이후에도 정부는 국토개발계획을 정치적으로 이용하여 왔다. 정권이나 지자체의 토목비리가 발생하는 이유는 정치자금과 연관을 갖는다. 그리고 정치세력을 규합하는 방법으로 이용되어온 것이 현실이다. 연간 국가예산 중 SOC관련 사업이 2021년 기준 약57조 원에 이른다, 이는 국방예산 약 53조 원을 훨씬 뛰어넘는 수준이다. 국가 재정규모의 성장에 따른 SOC 사업예산의 비율을 줄여나가야 하고 SOC사업의 효율극대화는 반드시 필요하다. 에너지 대책에 따른 대체에너지 정책으로 태양발전소를 허가하고 농지와 임야를 뒤덮은 정책은 실패한 정책이었다. 이는 국토이용에 관한 효율적 운영에도 부합되지 않으며 환경보호라는 명분에도 맞지 않다. 사실상 민간의 투자를 유도하기 위해 사업의 규모를 확대하더라도 기 건설된 도로, 주차장, 항만부지, 수변 등의 공공용지의 활용성을 높여 공공 주도의 민간 투자 사업으로 진행하여야 했던 것이다.
농지, 임야, 목장 등 국토의 상당면적을 차지하고 있는 지목에 대하여 자연환경보전을 기반으로 재편되어야 한다. 특히 임야와 목장 부지는 산업 구조와 연계하여 자연 친화환경으로 전환하는 것이 바람직하다. 사실상 해당 토지는 민간이 대단위 토지를 소유하고 이를 이용한 개발의 표적이 되었다. 무분별한 개발이 되지 않기 위해서는 미래의 경제지표와 국토관리계획의 장기 목표에 따른 지표를 바탕으로 통제되어야 하는 것이다. 국토의 절대보호지역을 제외한 활용 가능한 토지의 녹화비율과 재해방지를 위한 안전지대의 확보 등 기본적인 지표가 만들어져 있어야 가능한 일이고 이를 기본으로 하여 적극적인 개발이 허용될 수 있도록 해야 한다. 이러한 실천이 있어야 개발과 보전의 진정한 타협을 이룰 수 있는 것이다.
[전국매일신문] 양동익 제주취재본부장
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