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[기획특집] 경기도민 1400만 육박 ‘서울 추월’…행정·복지수요 범람
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[기획특집] 경기도민 1400만 육박 ‘서울 추월’…행정·복지수요 범람
  • 최승필기자/ 의정부 강진구기자
  • 승인 2019.06.23 16:05
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인구 팽창으로 갈수록 ‘비대화’3기 신도시·택지개발 등 집중‘
서울→경기’로 이주민 잇따라면적 전국 10%·행정수요 2~3배↑
▲지난 4월 열린 경기북도 분도 정책토론회.

 

30년째 뜨거운 감자 ‘경기도 분도론’

‘경기도 분도론’은 그동안 선거를 비롯한 정치적 이벤트가 있을 때마다 단골 이슈로 등장했다. 그러나 논의가 촉발된 지 30년이 넘도록 의미 있는 결과물은 나오지 않고 있다. 이런 가운데 민선7기 1년과 내년 총선을 기점으로 경기북부 지역을 중심으로 분도론이 다시 제기되고 있다. 이를 계기로 덩치가 너무 커진 경기도의 현주소와 경기북부의 현실, 분도에 대한 정치권의 입장과 전망 등을 살펴본다.
 
전국 최대의 광역 지방자치단체인 경기도의 덩치가 갈수록 커지고 있다.

자고 일어나면 몸집이 불어나 이제 ‘고도비만’을 걱정해야 하는 상태가 됐다.

올해 5월 기준 경기도 주민등록 인구는 1314만 5482명이다. 여기에다 등록 외국인 40만여만 명까지 합치면 1400만 명에 육박한다.

이는 전국 주민등록 인구(5184만 339명)의 25.4%로, 국민 4명 중 1명은 경기도민인 셈이다.

경기도 인구는 2003년 말 1천만명을 돌파하고 2012년 말 서울시를 추월한 이후에도 꾸준히 증가해 서울시의 1.4배, 부산시의 3.9배가 됐다.

이런 인구 팽창세는 진행형이다.

경기도는 1989년 3월 이후 30년간 인구 순유입이 지속했다. 다른 시도로 전출하는 주민보다 경기도 전입하는 주민이 많다는 의미다.

지난해만 해도 전입자보다 전출자가 17만명이 많았다. 하루 평균 400명 이상이 늘고 있는 셈이다.

특히 서울시 전출자의 5명 중 3명 이상 꼴인 64.6%가 바로 이웃인 경기도로 이동했다.

통계청 분석에 따르면 시도 내 인구이동 사유는 주택(40.0%), 가족(23.3%), 직업(21.0%) 순이다.

서울시민은 싼 집을 찾아서, 다른 시도 주민은 일자리를 찾아서 경기도로 지속해서 이주하는 것으로 추정된다.

문제는 신도시를 비롯한 택지 개발과 주택 건설이 경기도에 집중되면서 이런 현상을 부채질하고 있다는 점이다.
 
◆면적은 전국의 10%…행정 수요는 2~3배 급증

경기도의 면적은 전국의 10.1%로 전체 시도 중 5번째에 불과하지만, 인구 규모와 더불어 경제 비중 역시 전국의 4분의 1을 차지한다.

올해 3월 기준 경제활동인구(전국의 25.5%·715만명), 취업자 수(25.6%·687만명), 벤처기업 수(30.8%·1만 1364개), 자동차 등록대수(24.2%·565만대), 무역 규모(수출 22.5%·수입 24.6%) 등이 이를 웅변한다.

2017년 지역내총생산(GRDP)도 전국의 23.9%인 414조원으로 연간 3~5%대 GRDP 성장률이 이어지고 있다.

커지는 덩치만큼 부작용도 적지 않다.

각종 사건·사고는 물론 교통 악화, 복지 수요 증가 등 사회·경제 인프라와 행정력 수요가 급증하고 있으나 현실은 그에 미치지 못하고 있다.

지난해 12월 기준 일반직 공무원 1인당 주민 수는 경기도 3310명, 도내 시군 302명으로 각각 전국 시도 905명, 전국 시군구 229명과 비교해 턱없이 부족한 실정이다.

소방공무원 수는 전국의 18.5%이지만 30층 이상 건축물 동수는 전국의 29.4%, 화재 발생 건수는 22.8%를 차지한다.

특히 최근 탈서울 현상과 맞물려 인구가 급증하는 경기북부 지역의 경우 사회간접자본과 재정, 행정력이 따라가지 못해 쌓인 불편은 불만으로 표출되고 있다.

 

◆비만 후유증 심화…불만은 경기북부에 집중

직장인 유민정 씨(44)는 지난달 초 서울 강서구에서 경기 남양주 다산신도시로 이사했다. 서울 집값 부담 때문에 직장과의 거리와 출퇴근 시간을 포기했다.

생활 여건이 좋다는 말을 위안 삼아 이사를 결정했지만 열악한 교통망 때문에 매일 출퇴근 전쟁을 치르고 있다.

버스를 타고 나서 전철로 갈아타야 하는데 버스를 한번 놓치면 지각하기 일쑤다. 전철도 중간에 환승해야 해 불편이 이만저만이 아니다.

자가용을 이용하면 출근 시간이 다소 여유가 있지만, 서울로 이어지는 주요 도로마다 차량 정체로 직장에 도착하면 녹초가 되기 다반사다.

연천군에서 나고 자란 김성수 씨(58·연천읍)는 수도권이라는 자부심은 고사하고 경기도의 변방이라는 불만이 크다.

그는 “연천의료원이 있기는 하지만 동네의원 수준이어서 대부분 의정부나 일산, 서울 등지 대형 병원으로 보낸다”며 “도로와 철도 등 기반시설이 부족한 데다가 의료시설, 교육인프라도 없다”고 하소연했다.

연천군의 경우 국도 3호선 대체 우회도로 건설과 국도 37호선 확장사업이 20년이 넘었는데 아직 완공되지 않았다. 경원선 전철 연결도 2022년이나 돼야 개통할 예정이다.

연천군 한 공무원은 “자원봉사대회나 주민자치위원회 모임을 대부분 수원에서 하기 때문에 이곳 주민들은 3∼4시간씩 걸려 수원까지 가야 한다”며 “업무상 수원에 한번 다녀오려면 꼬박 하루가 걸린다”고 말했다.
 
◆“부족한 인프라…3년반 지나도 입주율 35%”

서울과 인접한 지리적 여건과 수도권 부동산 수요 때문에 경기도에는 택지 개발이 집중되고 있다. 이런 현상은 상대적으로 미개발지가 많은 경기북부에서 더욱 두드러진다.

수도권 동북부 706만 3000㎡ 부지에 사업비 3조 9614억 원을 들여 조성된 양주시 옥정신도시의 경우 2014년 11월 입주를 시작한 지 3년 반이 지났지만, 입주율은 35%에 머물러 있다.

4만여 가구를 지어 10만 6000명을 수용할 목표로 추진됐지만, 지난해까지 11개 블록에 1만 2715 가구가 입주했고 올해 2330가구가 추가로 입주할 예정이다.

게다가 아직 14개 블록 1만 1808가구는 용지조차 미매각 상태다.

도봉산역에서 옥정까지 15.3㎞를 연결하는 전철 7호선 연장사업은 하반기에나 공사를 시작할 예정이다.

사업 진척이 늦어진 이유에 대해 양주시는 도로와 철도 등 기반시설이 갖춰지지 않았기 때문이라고 보고 있다.

경기북부 공무원과 주민 상당수는 “도청이 남부에 있다 보니 북부에는 관심이 없다”며 “주민·공무원 불편을 해소하고 경기북부에 맞는 발전을 꾀하려면 분도가 필요하다”고 주장한다.

경기연구원은 분도론 이슈를 계기로 분석해 올해 3월 발표한 ‘경기북부의 오늘과 미래’ 보고서에서 “경기북부 주민은 전국 시도 중 11번째 정도의 위치로 인식하고 있으며, 양적 성장으로 보면 광역시와 제주도를 제외한 나머지 다른 광역도(道)보다 더 발전됐다고 생각하고 있다”고 진단했다.

연구원은 “양적 성장과 비교하면 도로 인프라, 재정자립도 등은 취약해 지역경제를 견인할 성장동력이 부족하다”며 “경기북부 주민 삶의 질 격차 해소를 위해 도로 등 기반시설과 복지, 교육, 문화 등 사회 인프라를 확충해야 한다”고 지적했다.

지방분권 시대와 국토 균형발전, 다가올 남북협력 시대에 맞춰 현재 경기도의 모습이 경쟁력을 갖춘 행정구역인지 의문이 제기된 만큼, 앞으로 분도에 대한 의미 있는 논의의 진척이 이뤄질지 주목된다.

◆발전하는 경기남부 vs. 낙후된 경기북부…상대적 박탈감에 분도 요구

“도청이 수원에 있어 남부 중심으로 행정이 이뤄지고 북부 발전에는 별 관심이 없다. 역대 도지사마다 균형발전을 약속했으나 남부와 북부의 격차는 더 벌어지고 있다.”

분도(分道) 찬성론자들은 경기도를 둘로 나눠 한강 이북 10개 시·군을 ‘경기북도’로 분리해야 낙후된 지역 발전을 꾀할 수 있다고 주장한다.

경기북부 주민들의 분도 요구는 30여 년째 이어지고 있다.

경기 분도론은 그동안 선거 때마다 이슈가 됐다. 그러나 선거가 끝나면 조용히 수면 아래로 가라앉기를 반복했다.

내년 총선 때 역시 분도가 경기북부 지역의 주요 선거 이슈가 될 것은 자명하다.

경기북부를 중심으로 분도론이 선거 때마다 등장하는 이유는 뭘까?

분도 요구는 가속도가 붙어 발전하는 경기남부와 달리 여전히 낙후된 경기북부 주민들의 상대적 박탈감에서 나왔다.

경기도 안에서 북부가 홀대를 받고 있다는 인식이 강하다.

경기북부 10개 시·군의 면적은 4266㎢로, 경기도 전체면적(1만172㎢)의 42%를 차지한다.

경기북부의 인구는 지난달 말 기준 341만 3822명으로, 경기도 전체인구(1314만 5482명)의 25.96%다.

경기북부의 인구는 1990년 134만 명, 2000년 234만 명, 2010년 300만 명에서 올해 5월 341만 명으로 급속히 늘어, 342만 명인 부산을 곧 추월할 기세다.

그러나 늘어나는 인구에도 군사시설보호법·수도권정비계획법 등 중첩된 규제와 열악한 도로·철도·산업단지 등 기반시설 탓에 발전은 더디다.

경기도에 조성됐거나 조성 예정인 산업단지는 모두 230곳으로 면적이 146.917㎢에 달한다. 이 중 북부 지역 산업단지는 57개 19.576㎢에 불과하다.

산업단지 수는 경기도 전체의 24.7%로 인구와 비교해 비슷한 수준이나 면적을 비교하면 13.3%에 그치고 있다.

도로와 철도 등 교통 인프라도 확충 속도가 느리다.

경기북부 최북단을 동-서로 잇는 국도 37호선(파주∼가평 73㎞)의 경우 1999년부터 6개 구간으로 나눠 공사를 시작했으나 20년째 공사가 진행 중이다.

남-북 연결도로로 경기북부의 중추도로 역할을 하며 서울∼의정부∼양주∼동두천∼연천∼철원 57㎞를 잇는 국도3호선 대체우회도로 역시 2004년부터 15년 넘게 공사가 진행되고 있다.

경기북부 10개 시·군의 재정자립도는 2011년 38.66%에서 2013년 34.90%, 2016년 34.54%로 갈수록 악화하고 있다.

경기남부 21개 시·군 중 올해 재정자립도 50% 이상인 지자체가 8곳에 달하지만 경기북부는 10개 시·군 중 고양과 파주 등 2곳만이 각각 45.6%, 46.4%로 겨우 40%를 넘겼다.

반면 재정자립도 30% 이하인 시·군은 경기북부의 경우 의정부·동두천·포천·가평·연천 등 5곳이나 되지만 경기남부는 여주와 양평 2곳뿐이다.

경기남부는 판교테크노밸리, 122조원이 투입되는 용인반도체 클러스터 등 산업기반을 갖춰가며 하루가 다르게 변화하고 있다.

 

◆연천서 도청 회의 참석하려면 하루 꼬박 걸려…주민·공무원 모두 불편

분도를 요구하는 또 하나의 이유는 경기북부의 현실이 충분히 반영되지 않는 데다 불편하기 때문이다.

경기북부와 남부를 나누는 기준은 북한강과 한강이다.

또 경기북부와 남부 사이에 서울이라는 거대 광역단체가 있어 지리적으로 단절돼 있다.

이러한 구조가 정서적 차이는 물론 주민, 공무원 모두에게 불편함을 만들었다.

지난해 11월 기준 경기도 통계자료에 따르면 대중교통을 이용할 때 수원 도청까지 가는 데 걸리는 시간은 연천 3시간 19분, 가평 2시간 46분, 포천 2시간 45분, 파주 2시간 21분, 의정부 2시간 6분 등이다.

승용차를 이용해도 가까운 의정부와 남양주가 각각 1시간 59분, 1시간 55분 걸린다.

연천에서 주민이나 공무원이 도청에 민원을 처리하거나 회의에 참석하러 가려면 꼬박 하루가 걸린다.

경기도는 수원 본청과 의정부 북부청으로 나눠 업무를 처리하고 있다. 전체 공무원 3천여 명 중 4분의 1가량인 800여 명이 북부청에서 근무한다.

그러나 실·국이 기능별로 나뉘어 실·국마다 31개 시·군을 담당하고 있다.

도의회는 수원에 있다. 경기남부에서 의정부 북부청을 방문하는 것보다 경기북부에서 수원을 갈 때가 훨씬 많다는 것이다. 민원처리를 위해 경기도 북부청을 방문하면 담당자가 출장인 경우가 태반이다.

행정력 낭비도 심하다. 북부청에 근무하는 직원들은 도의회 참석 등 길에서 허비하는 시간이 허다하다. 의정부에는 도청 직원들을 위한 관사와 생활관이 196실에 달한다. 이도 부족해 경기도는 20억 원을 들여 20채를 추가로 마련할 방침이다. 관사와 생활관을 마련하는 데 170억 원 가량이 들었다. 통근버스도 연간 6억 8000여만 원을 들여 10개 노선에 10대를 운영하고 있다.

연천군의 한 관계자는 “의정부나 고양 등 가까운 곳은 그나마 낫지만 연천, 포천, 가평 등 먼 지역에서 도청에 한 번 가려면 하루를 소진해야 한다”며 “현재의 경기도는 행정력 낭비가 크고 주민, 공무원 모두에게 불편한 구조로 경기북부의 발전도 기대하기 어렵다”고 말했다.
 
◆인구 3∼4위권·면적 제주의 2.3배…독립적 광역지자체 여건 갖췄다

지난달 말 기준 17개 광역지자체 전체인구는 5184만 명으로, 이중 1314만 명이 경기도에 거주한다.

하나의 광역지자체 인구가 전체의 4분의 1 이상을 차지하는 기형적인 구조다.

경기북부에는 경기도의 25.9%인 341만 명이 거주한다.

이는 서울 976만 명, 경기남부 973만 명, 부산 342만 명에 이어 4위에 해당하는 인구다. 충청남·북도나 전라남·북도 인구를 합친 것과 비교해도 고작 20만∼30만 명 적다.

경기북부의 면적(4266㎢)은 제주(1849㎢)의 2.3배, 전라북도(8061㎢)의 절반 정도로 작지 않다.

북부를 관할하는 행정기관은 경찰과 법원·검찰이 분리돼 있으며, 경기도청과 경기도교육청은 제2 청사가 마련돼 부지사, 부교육감 체제로 운영되고 있다.

재정 면에서도 2017년 기준 경기북부의 지역내총생산(GRDP)은 64조 9415억 원으로, 경기도 전체의 18.4%이지만 강원도나 충청북도보다 많다.

올해 본예산 기준 경기북부 10개 시·군의 예산 규모는 9조 4706억 원으로, 강원도나 충청북도 보다 크다.

외형적 지표로만 놓고 봐도 경기북부를 광역지자체로 분리할 수 있는 여건은 충분한 셈이다.

소성규 대진대학교 공공인재법학과 교수는 “경기북부를 분리할 여건은 충분히 갖춰져 있으며 수반되는 예산 수요도 크지 않다”며 “분도가 이뤄지면 오히려 효율적인 자치사무 수행이 가능해지고 주민의 연대감이 커지는 등 긍정적인 효과가 더 많다”고 말했다.

허 훈 대진대학교 공공인재대학 학장도 “경기북부는 인구가 340만 명을 넘어서 중요 의사결정을 스스로 할 수 있는 지위에 있다”며 “그러나 경기도는 북부의 의사결정을 남부에서 하다가 보니 남북 불균형이 심해진 측면이 있다”고 지적했다.
 
◆선거 때 반짝하고 흐지부지 악순환

분도론의 역사는 32년 전인 1987년으로 거슬러 올라간다.

제13대 대선을 앞둔 당시 여당인 민정당이 대선 공약으로 제시했고 5년 뒤인 1992년 대선 때는 김영삼 후보자가 약속했지만, 공약(空約)에 그쳤다.

이후 잠잠하던 분도론은 2000년대 들어 총선용으로 다시 나와 본격적으로 논의되기도 했다.

탄핵 열풍 속에 당시 한나라당과 열린우리당이 맞붙은 2004년 17대 총선에는 여야 모두 경기도 분도를 공약했다.

당시 한나라당 홍문종 의원 등이 관련 법안을 국회에 제출했지만 기한 만료로 폐기됐고, 비슷한 시기 열린우리당 문희상·정성호 의원 등으로 구성된 경기북부발전기획단이 경기북도 신설을 촉구하기도 했다.

하지만 도지사의 거부감, 분도에 따른 재정 부담과 행정 혼란, 경기남부지역의 반대 등을 이유로 매번 추진이 무산됐다.

한동안 수면 아래로 가라앉았던 분도 논의는 2014년 지방선거를 앞두고 ‘평화통일 특별도’라는 명칭으로 다시 등장했다. 더불어민주당이 앞장섰고 2016년 치러진 20대 총선에서도 공약으로 나왔다.

2017년 5월에는 자유한국당 김성원(동두천·연천) 의원이 대표 발의한 ‘경기북도 설치 등에 관한 법률안’을 계기로 경기북부 기초의원들의 촉구 결의안이 잇따르는 등 분도 기대감을 높였다.

이 법안은 소관 상임위원회인 행정안전위원회에서 제안설명까지 진행됐지만, 법안 소위원회에는 아직 상정되지 않았다. 이후 별다른 움직임은 없어 전망이 밝지 않다.

국회 행정안전위원회는 2017년 9월 당시 법안 검토 보고서에서 행정안전부는 ‘다른 지자체에 미치는 영향’, 경기도는 ‘도민의 협력·단결 저해’ 등을 이유로 분도에 신중한 입장이라고 판단했다.

지난해 3월에는 문희상 현 국회의장 등 여당 의원을 주축으로 한 27명이 '평화통일특별도 설치 등에 관한 법률안을 발의했으나 이 법안 역시 국회에서 잠자고 있다.

◆관련 법안 처리 더뎌…도지사 의지 중요

분도 찬성론자들은 행정안전부와 경기도의 부정적인 입장이 분도 법안 처리를 더디게 하는 이유로 꼽는다.

역대 경기도지사들은 분도에 대해 강한 거부감을 보였다.

김문수 전 지사는 국제무대에서 경쟁력을 갖추려면 쪼갤 것이 아니라 오히려 서울·경기·인천을 합친 ‘메가시티’를 만들어야 한다고 주장했다. 남경필 전 지사도 비슷한 개념의 ‘광역서울도’를 주장했다.

분도 찬성론자 상당수는 “여야를 떠나 경기북부 자치단체장, 국회의원, 도의원, 시의원들 대다수가 분도를 원하는데 안 되는 것은 현직 도지사의 의지가 없기 때문”이라고 주장한다.

도지사는 분도를 선언하는 순간 영향력과 정치 권력이 줄어들기 때문에 임기 중에 함부로 분도 얘기를 안 한다는 것이다.

현직 이재명 지사도 반대는 아닌데 임기 중 서두르지 않겠다고 공공연하게 밝히고 있어 분도가 어려운 것으로 진단했다.

이 지사는 경기도가 지속해서 커지고 있는 상황에서 분도의 필요성에는 공감하지만 ‘단계적 분도론’에 무게를 두고 있다.

이 지사 측은 “분도는 현 상태에서 북부지역의 재정자립도나 기반시설 상황을 더 악화시킬 수밖에 없어 분도에 앞서 북부지역에 대한 재정적 지원과 정책적 배려를 통해 남부와의 불균형을 해소하고 북부가 독자적으로 성장, 발전하게 만드는 것이 중요하다는 게 이 지사의 생각”이라고 밝혔다.
 
◆국가의제로 추진하면 실현 가능성 ↑

허 훈 대진대학교 공공인재대학 학장은 “분도가 되려면 국회에서 법률로 제정해야 한다. 그러기 위해 먼저 도의회 의견을 듣거나 주민투표를 해야 할 텐데 도지사는 재임 중이라 부담스러운 측면이 있다”고 말했다.

따라서 경기북부 지역을 중심으로 제기돼온 분도 논의를 앞으로는 국가의제로 전환, ‘메가 이슈’로 추진하려는 노력이 필요하다는 의견도 내놨다.

그는 “정부가 경기 분도를 국가 의제로 추진하면 실현 가능성이 높아질 것”이라며 “제주도특별자치도나 세종특별자치시가 국가 의제로 추진된 케이스”라고 설명했다.

허 학장은 “그동안 분도 논의는 키를 쥐고 있는 도지사의 반대로 확산하지 못했는데 이번 정부는 대통령이 의지를 갖고 있어 기대해볼 만하다”고 말했다.

그는 “문재인 대통령이 후보 시절 경기북부에서 한 유세에서 경기북부는 평화통일 특별자치도로 분도돼야 한다고 언급한 적이 있다”며 “이런 약속이 실천되면 경기북부가 평화통일 교두보로서 역할을 하게 될 것”이라고 강조했다.

김원기(민주·의정부4) 경기도의회 부의장은 “분도를 도민 전체 투표에 부치면 남부지역 인구가 더 많아 불가능하고, 도의회 투표 역시 142명의 전체의원 중 북부 의원이 30여명에 불과해 통과 가능성이 작다”며 “결국 중앙정부와 도지사 의지가 중요하다”고 강조했다.

안병용 의정부시장도 “행정안전부가 지역 의견을 받아 입안하고 국회가 의결하면 분도 할 수 있다”며 “그러나 실질적으로는 재정운영, 실권 등을 가진 도지사의 적극적인 성의 내지는 용의가 있어야 한다”고 했다.

안 시장은 “그렇지 않으면 또 쳇바퀴 돌 듯하고 말 것”이라며 “지루하고 멀더라도 주민들의 적극적인 열망이 있는 만큼 자꾸 모여 토론하고 당위성을 확산해 나가야 한다”고 강조했다.

관련 법안이 계류 중인 것과 관련해 김성원 의원실 관계자는 “분도 법안이 소관 상임위원회의 제안설명까지 진행된 이후 별 움직임이 없다”며 “현재로서는 법안 처리 과정이 어떻게 진행될지 장담할 수 없다”고 말했다.

[전국매일신문] 최승필기자
choi_sp@jeonmae.co.kr
[전국매일신문] 의정부/ 강진구기자
kjg@jeonmae.co.kr


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