[양동익의 시선] 부동산정책에 대한 혁신적 패러다임의 필요성
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[양동익의 시선] 부동산정책에 대한 혁신적 패러다임의 필요성
  • 양동익 제주취재본부장
  • 승인 2021.08.25 10:19
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양동익 제주취재본부장

확대재생산 구조의 선순환 경제

국민적 공감이 없는 일방적 정책은 반드시 실패한다는 것이 역대정권을 통해 배우는 교훈이다. 2차 세계대전 이후 급속하게 자본주의가 발전하며 세계경제를 주도해 온 자본시장과 부동산시장은 비정상적인 기형을 만들어냈다. 결국 세계 어떤 나라도 바람직한 선순환 경제구조를 완성하지 못했다는 것이 필자의 의견이다. 이는 사회주의 경제에 대비되는 극단적인 자유시장경제를 수십년 동안 방임한 결과라고 생각하기 때문이다. 이제는 우리가 선진적이라 생각했던 미국과 영국을 중심으로 한 서구의 경제구조를 더 이상 따라해야 할 이유도 사라졌고 그들의 실패를 교훈삼아 새로운 혁신적 패러다임을 재구성해야 한다는 필요성이 대두되고 있음을 알게 한다.

자유시장경제의 발전은 자유경쟁시장에서 자본의 힘에 의해 움직였다. 그리고 그러한 자본의 잉여가치는 부동산의 가치를 형성하고 축적하고 있는 것이다. 모든 사람은 종이에 인쇄된 화폐를 실물이라 착각하듯 토지의 가치 또한 이와 다를 바 없음을 인지하지 못한다. 또한 금덩이에 부여한 가치가 기준이 되어 실물경제가 돌아가는 것처럼 부동산의 가치 역시 인간이 부여한 허상일 수 있다는 생각을 미처 하지 못한다.

경제적 성장이란 것 역시 허상일 수 있다. 그것은 인간이 수 천년 동안 창조한 재화의 가치크기를 키워온 결과의 산물이기 때문이다. 현대인류는 새로운 유무형의 재화를 끝임 없이 만들어내고 있다. 그리고 의·식·주에 필요한 전통적인 재화뿐만 아니라 각종 서비스와 인간의 생존의 질을 높이기 위한 모든 수단을 가치화하고 있다. 심지어 암호화폐 같은 블록체인 기술을 가치화하거나 탄소거래를 통해 환경보존 행위자체를 가치화하기도 한다. 그럼에도 인류의 경제 성장의 잉여가치가 토지에 70% 이상이 숨어 있다.

경제는 인간이 오랜 시간 만들어온 모든 재화의 부가가치가 상호 교환되어 순환되는 현상이다. 이 과정에서 이러한 행위가 인간의 본능이었을 수도 있지만 토지는 방향전환을 유도하는 로터리와 같은 역할을 하고 있었다. 이러한 토지의 가치는 그 효용가치 이상의 경제가치가 부여되었다. 인간은 잉여가치의 저장 수단으로 부동산을 활용하게 된 것이다.

토지공개념이 제기된 것은 이미 토지의 사유화가 형성된 상태에서 미국의 경제학자 헨리 조지(Henry George)에서 시작되었다. 그의 주장에 의하면 토지는 모든 사회구성원이 함께 사용하도록 주어진 것이므로 토지를 독점적으로 사유하는 지주들에게서 토지의 이용대가를 받아 사회를 위해 사용하도록 할 필요가 있다고 하였다. 즉, 제한적이며 변동이 없는 재산인 토지의 특성을 고려하여 토지의 사용으로 발생하는 이익은 공공에게 배분되어야 한다고 주장했다.

이후 국가에 따라 토지나 주택의 소유에 대하여 다양한 방식으로 법률에 반영되기 시작했다. 유럽에서는 주택에 대해서도 소유의 개념이 아니라 사용의 개념이 보편화되고 있다. 사유재산권의 전통이 강한 미국도 과세이연제도를 택해서 주택양도 차익에 일정한 한도를 두고 그 이상은 고율의 세금으로 이익을 환수하고 있으며, 싱가포르는 1가구 2주택 이상 보유를 사실상 금지한다. 네덜란드, 스웨덴, 핀란드 등은 토지공개념을 적극적으로 적용하는 나라들이다. 핀란드의 모든 공공토지는 <공공토지임대법>의 적용을 받으며, 주거용지는 30~100년, 농업용지는 최장 15년 동안 임대하도록 되어 있다.

그러나 시장경제는 세계의 대도시를 대상으로 상상하지 못할 정도의 부동산 가치를 만들고 있다. 한국 역시 예외가 아니다. 최근 서울 아파트 값이 급등하면서 세계에서 집값이 두 번째 비싼 도시에 올랐다. 글로벌 국가·도시 비교 사이트 ‘넘베오’에 따르면 2021년 1월 11일 기준 서울 강남을 중심으로 아파트값은 3.3㎡(1평)당 6만6114달러(7254만7162원)로 조사 대상 522개 도시 중 홍콩(10만6340달러)에 이어 둘째로 높다. 싱가포르, 뉴욕(미국), 베이징(중국), 런던(영국) 등 주요 도시들을 모두 제쳤다. 2016년 말 평당 3824만원에서 4년 사이 89.7% 급등했다. 홍콩(35.5%), 뉴욕(27.3%), 베이징(34.3%) 등 다른 도시들의 상승률을 크게 웃돈다. 그 결과 2016년 세계 14위였던 순위도 2위로 뛰었다.

부동산의 급속한 가치 상승에 예외가 있다. 산림과 임야, 그리고 농지이다. 한국에서 토지공개념은 1950년 3월 발효된 <농지개혁법>이 효시가 된다. 가구당 보유할 수 있는 농지의 규모를 제한하여, 소수의 지주가 다량의 농지를 소유하고 소작농에게 이를 소작하도록 한 후 과다한 소작료를 받아 실제 농민들이 빈곤을 벗어나지 못하는 상황을 개혁하기 위한 목적이었다. 이 법은 1960년 개정되었고, 1996년 <농지법>이 대체 법안으로 제정되면서 폐지되었다. 하지만 <농지법>에도 토지공개념이 반영되어 있어, 토지의 목적에 따른 권리 행사의 제한이 필요함을 밝히고 있다.

이는 전통적인 농업사회의 영향을 받은 이유이기도 하다. 그러나 근본적으로는 생존에 필요한 농산물의 생산과 적정수준의 농지확보가 토지가치의 상관관계와 무관하지 않기 때문이다. 그리고 이러한 정부와 국민의 빠른 자각은 안정적인 농지의 가격을 형성하는 이유가 되기도 하였다. 농지에 대한 농부가 활용할 수 있는 조건과 환경을 만들었던 것이고 무분별한 개발을 제한하는 역할을 하게도 하였다.

이후 '토지공개념'이 본격적으로 우리 정부의 정책에 반영되기 시작한 것은 1976년부터이다. 당시 정부는 토지를 절대적 사유물로 인정하기 어려운 우리나라의 실정에 비추어볼 때 토지공개념의 도입이 필요하다고 발표했다. 제6공화국 시절 부동산투기 근절을 목적으로 개인의 토지 소유·개발·이용·처분 등에 대해 법적인 제한을 가할 수 있는 토지공개념의 입법화를 추진했고 1987년 개정된 <헌법> 제23조 제2항, 제3항 및 제122조 등은 토지공개념이 반영된 조항이라고 해석되고 있다.

부동산을 통한 잉여가치는 사유재산권 보장의 범주에서 예외적인 경우에 속한다. 토지공개념은 이러한 공공성을 내포하고 있다는 사실에 대하여 국민에게서 직접적인 동의를 구하여야 하는 문제이다. 국가의 모든 토지는 공공성의 기반위에 행사되어야 한다는 사실이다. 극단적인 공산주의의 국가소유개념과는 비교되는 것이고 토지에 대한 소유의식에 대한 국민의 새로운 시각이 만들어지기 위해서는 국가정책을 통해 그 방안을 분명히 제시하여야 한다. 자유시장경제에서 개인의 재산권보장은 경제발전의 원동력을 이룬 중요한 가치이었고 부동산에 대한 공개념은 첨예한 논쟁의 대상이었다. 우리의 새로운 국가미래는 이러한 논쟁을 끝내고 세계를 선도하는 경제질서구축에 앞서 나가는 좋은 기회를 맞고 있는 것이다.

부동산에 대한 국민의 안전자산으로서의 가치는 보장되어야 한다. 이를 위해 부동산 가격급등으로 인한 거품현상을 장기적으로 통제할 수 있어야 한다. 국가의 부동산 자산의 가치는 국가경제에서 중요한 역할을 하는 지표가 되는 것으로 안정된 부동산 가격관리는 원활한 경제흐름의 동력이 된다. 부동산의 원활한 가격통제는 정책의 일관성과 국민의 공감을 통한 장기적인 부동산 정책의 시행에 달려 있다. 부동산 정책은 정부의 적극적인 시장개입에 의해 국민의 신뢰를 얻을 수 있어야 하고 토지공개념에 대한 국민적 공감대를 적극적으로 이끌어내야 한다.

세금을 통한 부동산 가격통제는 실효적 적용과 경제순환을 목적으로 부과되어야 한다. 국민 개인의 토지소유와 기업의 토지소유의 범위, 지목에 따른 명확한 소유 범위와 토지의 실용적 활용범위를 명확히 규정하여야 하고 과도한 개발중심의 부동산 기획사업, 농지법 위반, 개인과 기업의 비업무용 토지소유 등에는 형벌적인 과중한 세금을 부과해야 한다.

반면 국민의 기본적인 생존 수단이 되는 주택과 같은 부동산의 소유와 기업과 개인의 생산 활동을 위한 모든 행위에 대해서는 세금을 차등 부과하여 감면하는 것이 바람직하다. 특히 종부세 부과대상에서 1가구 1주택자의 주택은 과세대상에서 제외되어야 한다. 국가의 세금의 부과는 부동산 정책의 미래방향을 제시하는 역할을 할 수 있어야 하고 국민이 수용할 수 있는 합의를 바탕으로 시행되어야 한다.

주택시장에 대한 국가의 통제기능은 전체 부동산 시장의 바로미터가 된다. 지금 당장에 국민 모두가 동의할 수 없는 사실 중에 하나가 주택에 대한 사유재산권의 범위에 대한 개념일 수 있다. 주택 공개념의 국민적 공감은 국민 모두가 함께하는 기초생활권의 보장을 위한 최소한의 국가정책임을 상기시킬 수 있어야 하는 것이다.

2019년 기준 일반가구 중 주택을 소유한 가구는 56.3%이고 43.7%가 무주택자이다. 국가는 주택임대시장에 적극적으로 개입하여 영구임대주택사업의 건설을 기본으로 해야 한다. 그리고 이는 주거면적을 기준으로 정책을 수립하여야 하고 개인의 주택임대사업과 2주택 이상의 소유를 제한하는 적극적인 접근이 필요하다. 대다수의 서민이 거주하고 최소한의 주거환경이 보장되는 집합건물에 대하여 주택정책을 실효적으로 실행해야 한다. 그 대상은 45~85㎡의 국민주택뿐만 아니라 115㎡이하의 서민주택에까지 확대되어야 한다.

주택임대시장의 적극적인 공공의 개입은 유휴주택의 잉여수익 창출이 임대료에서 시작된다는 기본적인 시장원리에 바탕을 둔 것이다. 다양한 공공영구임대주택의 장기적인 공급은 부동산시장의 안정화를 이룰 수 있는 유일한 대안이 될 수 있다. 적극적인 임대시장개입과 안정화된 부동산 시장을 바탕으로 무주택자 우선 분양사업이 이루어져야 하는 것이다. 사실상 재건축주택, 노후 개인주택 등 낙후된 주거환경에서 어쩔 수 없이 살아야 하는 무주택자의 주거환경을 개선하는 것도 통계상에 고려되어야 하는 문제이다.

공공영구임대주택의 시장개입의 장점은 저렴하고 동일한 조건으로 저렴하게 공급될 수 있다는 사실이고 이는 토지비용을 제외한 건설비용의 감가상가분만을 임대료로 전국을 동일하게 책정할 수 있다는 점에 있다. 또한 이러한 주택정책의 접근은 청년임대주택과 신혼부부임대주택 등의 사업과 연계시킬 수 있으며 향후 모든 국민이 1가구1주택의 궁극적 목표를 실현하는 현실적인 대안이 되어야 한다.

43.7%의 세대가 무주택자이다. 공공영구임대주택은 1,000만호 이상을 지어도 부족함이 없다. 자본주의시장에서 부동산의 가치는 경제성장과 국가 미래에 맞춰 꾸준히 상승할 것이고 공공의 소유인 주택은 언제든지 무주택자에게 최소의 가격으로 분양할 수 있는 것이다. 어쩌면 이것은 원칙에 충실한 정책적 접근이 될 수 있다.

2019년 말 기준 우리나라 개인의 토지소유 세대는 총 2,248만 세대(주민등록세대) 중 61.3%인 1,379만 세대가 토지를 보유하고 있다. 개인이 소유하고 있는 토지가 전 국토의 면적 99,678㎢ 중에 76.0%로 가장 많고, 법인은 11.3%, 비법인은 12.7%이다. 용도지역별로는 농림지역이 48.5%, 관리지역의 23.3%, 녹지지역의 11.4% 순이며, 주거지역은 2.4%이다. 지목별로는 임야가 63.4%, 전, 답, 과수원, 목장용지로 구성된 농경지가 19.8%, 학교, 도로, 철도 등 공공용지가 10.1%, 대지는 3.2%다. 개인소유 토지현황은 전체 5,185만 명 중 1,767만 명 34.07%가 토지를 소유하고 있다.

국가의 부동산 가치총량과 국내총생산의 비교연구는 실용적 접근이 필요하다. 통계적 접근은 그러한 자료를 어떻게 이해하고 접근해야 하는 문제를 가지고 있다.

‘디테일에 악마가 숨었다’

‘나무를 보지만 숲을 보지 못한다’

이러한 말들은 고도로 발달시킨 인문과학적 영역과 같이 최근 수세기 동안의 고민을 대변하는 말일 수도 있다. 분명 이 시대는 새로운 전환기를 마주하고 있으며 우리나라의 현 위치는 이를 선도하고 실현해야하는 책임과 창조적 발상이 필요한 때임은 분명하다.

[전국매일신문] 양동익 제주취재본부장
waterwrap@jeonmae.co.kr


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